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L'actualité du droit

Réfugiés palestiniens (II) :
Le mandat de 1922, la question originaire

Gilles Devers

Samedi 8 octobre 2016

La question des réfugiés et du droit au retour est d’abord une donnée de fait. Contrairement à l’idée reçue, l’ONU n’a pas créé Israël par une résolution de 1947. L’ONU ne pouvait pas donner ce qui ne lui appartenait pas, c’est-à-dire la souveraineté des Palestiniens sur la Palestine. Les Palestiniens étaient chez eux, et ils en ont été chassés par la force.

A – 1917, la rencontre de deux histoires

Deux histoires se sont croisées en 1917, pour le malheur des Palestiniens.  

La première est celle de la Palestine, une contrée que l’on retrouve aussi loin qu’on remonte dans l’histoire, et une province bien identifiée au début du siècle, la Palestine étant une ancienne province de l’Empire ottoman. Pendant la première guerre Mondiale, les troupes britanniques sont venues combattre les armées de l’Empire ottoman, et la victoire qui se dessinait, posait la question du devenir de ces provinces arabes, destinées à l’indépendance.

La charte de la SDN de 1929 a ainsi instauré le système des mandats : des puissances européennes se voyaient reconnaitre un rôle provisoire de mandataire, pour conduire ces peuples vers l’indépendance. Le mandat donné par la SDN au Royaume Uni sur la Palestine en 1922 établit de manière certaine l’existence de la souveraineté palestinienne. Dans l’avis rendu à propos du mur, la Cour Internationale de Justice a d’ailleurs dit que « La Palestine avait fait partie de l’Empire ottoman » (CIJ, avis, 9 juillet 2004, Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, par. 70).

La seconde histoire est celle du sionisme, à partir de son acte fondateur qu’est la déclaration du Congrès de Bâle, le 29 août 1897, appelant à l’établissement « pour le Peuple juif une patrie reconnue publiquement et légalement en Palestine ». Il s’en était suivi un activisme certain, mais resté de faible écho.

Tout a basculé avec la conjonction d’intérêts en 1917 : l’Occident a décidé de soutenir le sionisme pour maintenir un contrôle au Proche-Orient. Le sionisme est apparu comme une opportunité inespérée pour les Britanniques, et avec eux les puissances occidentales, combattant l’Empire Ottoman dans les provinces arabes : c’était le moyen d’assurer une présence dans cette région, avec des populations arabes libérées de l’empire.

Le 2 novembre 1917, au lendemain d’une importante victoire militaire, Lord Arthur Balfour, le ministre britannique des Affaires étrangères, a remis à Lord Rothschild, représentant de la Fédération sioniste, une lettre, secrète dans un premier temps, par laquelle le gouvernement britannique était d’accord pour créer en Palestine un « foyer national juif ». L’accord était scellé et le reste a été sa mise en œuvre.

B – Les actes internationaux

1/ 1919 : La Charte de la SDN

L’étape suivante a été, en 1919, la Charte de la SDN, qui en son article 22 aliéna 4 instaurait le régime général des mandats dans l’ancien Empire ottoman :

« Certaines communautés, qui appartenaient autrefois à l'Empire ottoman, ont atteint un degré de développement tel que leur existence comme Nations indépendantes peut être reconnue provisoirement, à la condition que les conseils et l'aide d'un Mandataire guident leur administration jusqu'au moment où elles seront capables de se conduire seules. Les vœux de ces communautés doivent être pris d'abord en considération pour le choix du Mandataire ».

Pour les autres provinces arabes, le schéma s’est déroulé comme prévu, et toutes sont parvenues, non sans mal, à l’indépendance. Mais pour la Palestine, il n’y a pas eu d’indépendance car le régime général du mandat a été amendé pour concrétiser l’accord de 1917 : le sionisme pour garantir les intérêts occidentaux. Rien ne pouvait être fait avec franchise, du fait de la souveraineté palestinienne sur la Palestine. Aussi, le schéma a été de créer le cadre qui allait permettre le coup de force.

2/ 1920 : Le Traité de Sèvres

La première étape est l’article 95 du Traité de Sèvres du 10 août 1920, traitant de la fin de l’Empire ottoman. Ce texte identifie la Palestine et mentionne l’engagement de Balfour :

« Les Hautes Parties contractantes conviennent de confier, par application des dispositions de l'article 22, l'administration de la Palestine, dans les limites qui peuvent être déterminées par les Principales Puissances alliées, à un mandataire qui sera choisi par lesdites puissances. Le Mandataire sera responsable de la mise en vigueur de la déclaration originairement faite le 2 novembre 1917 par le gouvernement britannique et adoptée par les autres Puissances alliées, en faveur de l'établissement en Palestine d'un foyer national pour le peuple juif, étant clairement entendu que rien ne sera fait qui puisse porter préjudice aux droits civils et religieux des communautés non juives en Palestine, ni aux droits et au statut politique dont les Juifs jouissent dans tout autre pays ».

Ce traité ne sera pas ratifié par les instances de la nouvelle Turquie, et le traité de Lausanne, du 24 juillet 1923, lui succèdera (). Mais entre temps, la SDN avait validé le mandat sur la Palestine.  

3/ 1922 : Le mandat britannique sur la Palestine

Le mandat par lequel la SDN confie la gestion de la Palestine au Royaume Uni date du 24 juillet 1922. Le Royaume Uni doit conduire vers l’indépendance, mais le mandant mentionne la déclaration de Balfour, et prévoit que le Royaume-Uni aura aussi :

« La responsabilité d’instituer dans le pays un état de choses politique, administratif et économique de nature à assurer l’établissement du foyer national pour le peuple juif »

Un foyer national ? La notion restait à définir, mais le mandat souligne que ce projet, par prudence rédactionnelle, ne pourra « porter préjudice aux droits civils et religieux » des autres communautés. Surtout, l’article 5 protège l’intégrité du territoire :

« Le mandataire sera responsable de veiller à ce qu’aucun territoire palestinien ne soit cédé ou abandonné, ni en aucune manière placé sous le gouvernement d’une quelconque puissance étrangère. »

Le mandat n’est que d’administration, et ne pourra non plus, et en aucune manière, modifier la substance de la souveraineté, dans les limites territoriales fixées par un mémorandum britannique du 16 septembre, et correspondant aux limites de l’ancienne province de l’empire ottoman (CIJ, avis, 9 juillet 2004, mur, par. 70)

Les textes du droit applicable en Palestine montre que l’ordre juridique palestinien était déjà pleinement structuré à l’époque, et respecté par le mandataire, comme il résulte d’une importante publication juridique : Principal Order of August 10, 1922, Statutory Rules and Orders, 1922 (n° 1282), p. 362 (the principal Order came into force September l, 1922, on publication in the Official Gazette of that date) ; Palestine (Amendment) Order in Council of May 4, 1923, ibid., 1923 (n°. 659), p. 339; Order of February 7, 1933, ibid., 1933 (n° 312), p. 841, Order of February 21, 1935, ibid., 1935 (n°. 151), p 520 ; Order of May 25, 1939, ibid., 1939 (n°. 603), II, p. 165 ; Order of December 4, 1940, ibid., 1940 (n° 2112), I, p. 4.03;  Order of December 19, 1947, ibid., 1947 (n°. 2770), I, p. 801; and Palestine (Revocations) Order in Council of May 12, 1948 (which came into operation on May 14, 1948), Statutory Instruments, 1948 (n° 1004). The Palestine Order in Council of January 26, 1948 (ibid., 1948, n° 106) was revoked by the Order in Council of May 12, 1948.

C – La pratique juridique sous le mandat

Parmi une documentation très fournie sur le droit applicable pendant la période du mandat, trois points méritent ici d’être relevés.

L’élément central est la sentence arbitrale sur la dette publique ottomane, du 18 avril 1925, requise par le Conseil de la Société des Nations qui reconnaît la Palestine comme Etat. Cette analyse se trouve confirmée par les trois cours suprêmes les plus impliqués et par le Royaume Uni à la fin de son mandat.

1/ Affaire de la dette publique ottomane (Sentence arbitrale du 18 avril 1925)

La question posée est celle de la dette publique ottomane, qui au début des années 1920 doit être partagée entre la Turquie et les « territoires détachés de l’Empire Ottoman », à la suite du processus enclenché par le traité de Lausanne du 24 juillet 1923. L’arbitre a été saisi par le Conseil de la Société des Nations.  Les parties à l’arbitrage sont, sur un pied d’égalité, la Turquie, la Bulgarie, la Grèce, l’Italie, l’Irak, la Transjordanie et la Palestine (Affaire de la Dette publique ottomane (Bulgarie, Irak, Palestine, Transjordanie, Grèce, Italie et Turquie), 18 avril 1925, Recueil des sentences arbitrales, vol. I p. 529-614. Désignation le 10 décembre 1924, par le Conseil de la SDN, en vertu dudit art. 47, dernier alinéa, par un vote unanime).

L’arbitre met sur le même plan l'Irak, de la Palestine et de la Transjordanie, comme Etats placés sous mandat britannique. Plus loin, l’arbitre écrit : « L'Irak est un Royaume, à l'égard duquel la Grande-Bretagne a assumé des responsabilités équivalant à celles d'une Puissance mandataire. Sous le mandat britannique, la Palestine et la TransJordanie ont chacune une organisation entièrement distincte. On est donc en présence de trois Etats suffisamment séparés pour être considérés ici comme Parties distinctes ». L’arbitre explique comment in répartira les frais entre les neuf parties concernées : « Le nombre des Parties à considérer ici est donc de neuf. L'Arbitre estime ne pas être autorisé à faire entre Elles une distinction au point de vue de leur importance et à consacrer ainsi, même en simple apparence, une inégalité qui n'existe pas entre Elles ».

2/ La confirmation par la jurisprudence

Cette analyse fondatrice se retrouve dans la jurisprudence des cours suprêmes les plus impliquées : la Palestine, le Royaume Uni et l’Egypte.

Pour la Haute Cour de Justice de la Palestine les sujets du territoire sous mandat de la Palestine ne sont pas devenus des sujets britanniques. La même solution est retenue par la Court of criminal appeal of Great Britain, le 21 Février 1939. Un homme né à Jérusalem en 1911, détenteur d'un passeport intitulé « British Passport-Palestine » émis par le haut-commissaire britannique en Palestine, n’a pas acquis la nationalité, car le Royaume-Uni est simple administrateur (Attorney-General v. Goralschwili, McNair et Lauterpacht annuel, Recueil de jurisprudence sur le droit international public pour 1925-1926, p. 47).

Dans une affaire jugée le 17 juin 1942, la Cour de cassation d’Egypte avait retenu la responsabilité, dans un accident, de l'Administration des Chemins de fer de Palestine, soulignant que ce service était distinct de l’Etat, qui lui, bénéficie de l’immunité de juridiction » (Egyptian Mixed Court of Cassation June 17 1942, Bulletin de Législation et de Jurisprudence Egyptiennes, vol. 54 (11941-1942), p. 243. Présentation de l’affaire dans International Law Report 1951, by H. Lauterpacht p. 146).

3/ L’analyse du mandataire

Le 18 février 1947, le secrétaire d’Etat britannique aux affaires étrangères, devant la Chambre des communes, a reconnu être dans l’incapacité d'imposer une solution de partage, en retenant l’existence de « deux communautés en Palestine », la souveraineté palestinienne n’étant pas discutable : 

« His Majesty's Government have .... been faced with an irreconcilable conflict of principles. There are in Palestine about 1,200,000 Arabs and 600,000 Jews. For the Jews, the essential point of principle is the creation of a sovereign Jewish State. For the Arabs, the essential point of principle is to resist to the last the establishment of Jewish sovereignty in any part of Palestine. The discussions of the last month have quite clearly shown that there is no prospect of resolving this conflict by any settlement negotiated between the parties. But if the conflict has to be resolved by an arbitrary decision, that is not a decision which His Majesty's Government are empowered, as Mandatory, to take. His Majesty's Government have of themselves no power, under the terms of the Mandate, to award the country either to the Arabs or to the Jews, or even to partition it between them.

It is in these circumstances that we have decided that we are unable to accept the scheme put forward either by the Arabs or by the Jews, or to impose ourselves a solution of our own. We have, therefore, reached the conclusion that the only course now open to us is to submit the problem to the judgment of the United Nations. We intend to place before them an historical account of the way in which His Majesty's Government have discharged their trust in Palestine over the last twenty-five years. We shall explain that the Mandate has proved to be unworkable in practice, and that the obligations undertaken to the two communities in Palestine have been shown to be irreconcilable. We shall describe the various proposals which have been put forward for dealing with the situation, namely, the Arab Plan, the Zionists' aspirations, so far as we have been able to ascertain them, the proposals of the Anglo-American Committee and the various proposals which we ourselves have put forward. We shall then ask the United Nations to consider our report, and to recommend a settlement of the problem. We do not intend ourselves to recommend any particular solution.” (The Political History of Palestine under British Administration, Establishment of British Administration, London 1947, Reproduction by Permission of the Buffalo & Erie County Public Library Buffalo, NY (Heinonline).

Ainsi, la Palestine existait, et elle appartenait aux Palestiniens. Pour répondre aux vœux du sionisme, et envisager la création d’un Etat, il aurait fallu que les Palestiniens cèdent une part de leur inaliénable souveraineté. C’était impensable. A l’opposé, les Palestiniens auraient-ils pu se dresser contre cette clause du mandat ? Vu les réalités géopolitiques du moment, c’était impossible, et au surplus cette notion de « foyer national juif », avec respect des droits des populations et des frontières pouvait être considéré comme un projet limité. En réalité, le but étant la création d’un Etat, les années 1922 – 1948 ont été mises à profit par le camp occidental pour préparer le terrain au coup de force.

La Clé du Retour, à l’entrée du camp de réfugiés d’Aida, à Bethléem

 

 

   

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Source: Gilles Devers
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