France :
installation d’un Etat policier (3ième
partie)
Constitutionnaliser
l’état d’urgence : quel enjeu ?
Jean-Claude Paye
© Jean-Claude Paye
Vendredi 1er juillet 2016
Avant que le
Président Hollande en annonce l’abandon,
le « projet de loi constitutionnelle
de protection de la nation »,[1]
voulait introduire deux modifications
dans la Constitution : l’insertion d’un
article 36-1 relatif
à l’état d’urgence et une modification
de l’article 34, y insérant une
possibilité de déchéance de la
nationalité de Français condamnés pour
terrorisme.
De par l’inscription de l’état d’urgence
et de la déchéance de nationalité, la
Constitution est renversée. Elle
n’enregistre plus des droits, mais leur
abolition. Elle ne pose plus de
garde-fous au pouvoir, mais devient
l’expression de sa toute puissance. Si
la volonté d’introduire l’état d’urgence
dans la Constitution s’inscrit bien dans
un contexte de démantèlement de l’Etat
de droit, elle ne se résume pas à cette
action. Elle nous
renseigne sur la forme actuelle de
l’Etat national et plus précisément sur
celle de la France. La
constitutionnalisation de l’état
d’urgence est le symptôme d’une forme
d’organisation politique qui inscrit,
dans la Constitution, son renoncement à
tout un pan de la souveraineté
nationale. En effet, l’insertion, de
l’état d’urgence et du démantèlement des
libertés dans le texte fondamental,
témoigne de l’abandon de toute autonomie
de la politique intérieure vis-à-vis de
l’ordre international de « la lutte
contre le terrorisme. »
La double inscription constitutionnelle,
à la fois de sa subordination vis-à-vis
de la première puissance mondiale et de
l’exercice d’un pouvoir sans limite sur
ses propres populations, témoigne des
deux faces actuelles de l’Etat national.
Un « régime
civil de crise ».
Le projet de loi
constitutionnelle, déposé à l’Assemblée
nationale le 23 décembre 2015, prévoyait
d’ajouter à la Constitution un
article 36-1 sur l’état d’urgence. Il
aurait été placé aux côtés de l’article
36 qui organise « l’état de siège »
et répond à une crise grave, guerre ou
insurrection armée. L’Etat de siège
permet le transfert des pouvoirs civils
de police à l’armée, ainsi que la
création de juridictions militaires.
Le texte fondamental contient
également l’article 16 qui permet au
Président de la République de s’octroyer
des « pouvoirs exceptionnels »,
lorsqu’une menace « grave et
immédiate » pèse sur « les institutions
de la République, l’indépendance de la
Nation, l’intégrité de son territoire ou
l’exécution de ses engagements
internationaux ». Il n’a connu
qu’une seule mise en application,
pendant la guerre d’Algérie, lors du
« putsch des généraux ». Les pleins
pouvoirs avaient alors été accordés à de
Gaulle, de fin avril à fin septembre
1961.
Le Président Hollande a déploré que ces
deux articles ne soient pas « adaptés
à la situation que nous rencontrons »,
contexte qu’il qualifie de
« terrorisme de guerre ». Puisque
« le fonctionnement régulier des
pouvoirs publics n’est pas interrompu et
il n’est pas concevable de transférer à
l’autorité militaire des pouvoirs, »
[2]
l’état de
siège ne peut être appliqué, de même les
pleins pouvoirs, par nature temporaires,
ne peuvent répondre à une guerre de
longue durée contre le terrorisme. Dès
lors, afin d'agir "contre le
terrorisme de guerre",[3]
il estime nécessaire d’instaurer un
"régime civil de crise" et de
l’inscrire dans la Constitution.
Cet « autre régime constitutionnel »
produit une mutation politique. Les
pouvoirs d’exception sont
habituellement nommés comme tels
parce qu’ils sont censés n’être que
rarement utilisés et qu’ils sont
exorbitants. Cela ne serait plus
le cas dans « un régime civil de
crise » où ils feraient partie de la
quotidienneté. Alors, les nouvelles
prérogatives ne peuvent plus
véritablement être considérées comme des
pouvoirs d’exception, en ce sens
qu’elles font partie du régime mis en
place par le texte fondamental.
Un contexte de démantèlement de l’Etat
de droit.
La volonté de placer dans la
Constitution le dispositif de l’état
d’urgence ne répond pas, comme l’affirme
le gouvernement, à un souci de sécurité
juridique. La jurisprudence du Conseil
d’Etat, comme celle du Conseil
constitutionnel ou de la Cour européenne
des droits de l’Homme, ont parfaitement
validé les mesures de l’état d’urgence,
telles que prévues dans la Loi de 1955.
Le projet présidentiel d’introduire
l’état d’urgence dans la Constitution
est étroitement lié à la loi du 20
décembre 2015 qui l’a prolongé pour
trois mois. Il est aussi en relation
avec la loi de réforme pénale « renforçant
la lutte contre le terrorisme et le
crime organisé, » promulguée le 3
juin 2016. Celle-ci installe, dans la
norme, des procédures faisant
normalement partie de l’état d’exception[4]
, telles les perquisitions de nuit et
des assignations à résidence. La loi du
20 décembre 2015, quant à elle, ne se
contente pas de prolonger l’état
d’urgence, mais étend considérablement
son champ d’application.[5]
Ces deux législations et le dernier
projet de loi forment un ensemble
cohérent qui, en installant un état
d’urgence permanent, a pour objet de
s’attaquer frontalement aux libertés
privées et publiques. En effet, le
projet présidentiel supprime toute
sécurité juridique. Il a pour objet, non
seulement de constitutionnaliser l’état
d’urgence, mais surtout de permettre,
dans ce cadre, de nouvelles atteintes
aux libertés. En effet, il «gravait
dans le marbre», non seulement le
principe de l’état d’urgence et ses
applications déjà connues, mais surtout
la possibilité pour le législateur
d’installer, en permanence, de nouvelles
dispositions. Ainsi, il offrait la
faculté de « renouveler » les « outils »
que les « forces de sécurité »
pourront utiliser, en violation des
droits et libertés. L’Etat de droit
serait démantelé, puisque les règles ne
seraient plus fixes et prédéterminées,
mais changeraient en permanence selon la
lecture subjective que le pouvoir fait
de l’évolution des évènements (le danger
persistant du terrorisme), ainsi que le
choix, libéré de tout contrôle, des
mesures annoncées pour y faire face.
Inscrire une déchéance de nationalité
dans la Constitution.
Dans la première mouture du « projet
de loi constitutionnelle de protection
de la Nation », présenté le
23 décembre au conseil des ministres,
l’extension de la déchéance de
nationalité concerne tous les
binationaux, même ceux qui sont nés
Français. Selon les opposants, ce texte
gravait dans le marbre
deux classes de citoyens, les
binationaux et ceux qui n’ont que la
nationalité française. Manuel Valls
propose alors une nouvelle rédaction qui
inscrit que la déchéance peut concerner
tous les citoyens. A l’Assemblée
nationale, une
majorité socialiste finit par adopter
cette version. Au Sénat, une majorité de
droite réintroduit la déchéance pour les
binationaux et adopte le nouveau texte
le 22 mars 2016. La synthèse devient
impossible.[6]
Le 30 mars, le Président de la
République annonce l’abandon du projet
de Loi.
Cette communication a surpris, dans la
mesure où la constitutionnalisation de
l’état d’urgence avait été acceptée par
une grande majorité des parlementaires,
majorité et opposition confondues. Le
renoncement à la réforme est uniquement
motivé par l’absence d’accord relatif au
retrait de la nationalité. La
focalisation du gouvernement sur cette
question peut sembler étrange, puisque
la déchéance de nationalité existe déjà
dans le système judiciaire français et
que cette procédure a été appliquée à de
nombreuses reprises.
Ainsi, entre 1949 et 1967, environ 523
déchéances de personnes de nationalité
française ont été prononcées, parmi
lesquelles on trouve «de
nombreux Français de naissance.»[7]
Elle est d’abord prévue par les
articles 25 et 25-1 du code civil[8]
et peut être prononcée lorsque la
personne a été condamnée pour un crime
ou un délit constituant un acte de
terrorisme. Elle ne concerne les
binationaux qui ont acquis la
nationalité. Cependant, comme la très
grande majorité des intervenants l’a
oublié, la déchéance de nationalité peut
également être appliquée, grâce aux
articles 23-7[9]
et 23-8[10]
aux binationaux nés Français.
Cela infirme les justifications, tant du
gouvernement que du Conseil d’Etat,
quant aux raisons avancées pour
justifier l’introduction de la déchéance
de nationalité dans le texte
fondamental,
eu égard au risque
d'inconstitutionnalité qui pèserait sur
une loi ordinaire, alors que les
législations existantes produisant le
même résultat,
n’ont jamais été remises en cause par le
Conseil constitutionnel. Cependant, la
constitutionnalisation de la déchéance
sort la nationalité du droit civil, pour
en faire un domaine législatif
particulier. La personne juridique est
dissociée, la jouissance de la
nationalité se détache de sa
propriété. Le citoyen peut jouir de sa
nationalité à condition qu’il en fasse
bon usage, une utilisation encadrée par
le gouvernement.
L’enjeu de l’inscription de la déchéance
dans la Constitution.
Le débat sur le projet de loi s’est
focalisé sur la déchéance de nationalité
car cette question fait immédiatement
penser aux lois du régime de Vichy. Dans
ce cadre, 15154 personnes ont été
touchées dont près de 45 % sont juives.
La référence aux lois de Vichy
est d’autant plus pertinente que la
déchéance de nationalité pourrait
également prendre actuellement un
caractère de masse, à travers
l’extension prévue de ses conditions
d’application, telle qu’elle résulte des
réécritures successives du projet. Dans
sa dernière mouture, la déchéance
pouvait être prononcée, non seulement
pour des crimes de terrorisme, mais
aussi pour des délits. Ainsi, la
déchéance aurait pu être prononcée à
l’encontre d’un Français condamné pour
« apologie du terrorisme. »
Selon le quotidien Le Monde, le
ministère de la Justice a recensé 255
affaires d’apologie du terrorisme durant
le mois qui a suivi les attentats de
novembre 2015. Les chiffres sont
semblables pour le mois de janvier 2016.
Il s’agit d’apologies qui n’en sont pas.
Parmi nombre de cas jugés, la frontière
est en effet ténue avec la provocation à
l’égard des forces de l’ordre. Ces
affaires ont été expédiées en
comparutions immédiates
Par exemples, le 2 décembre 2015, à
Lunel (Hérault), un multirécidiviste
sortant ivre de boîte de nuit a écopé
d’un an ferme, pour un vol de portable,
insultes et pour avoir crié « je
suis Salah Abdeslam,
ainsi que
« vive
Daech », devant
des commerçants médusés. Aux abords de
la gare de Lille-Flandres
lors d’un contrôle d’identité, le 17
novembre 2015, un homme, ivre menace de « tout
faire péter » et
dit que «François
Hollande n’aurait pas dû bombarder la
Syrie » :
deux mois ferme.
[11]
L’apologie consiste à justifier le
terrorisme, à le présenter sous un jour
favorable ou à l’encourager[12]
. Cependant, grâce à la nouvelle loi,
des journalistes ou citoyens pourraient
être poursuivis, pour avoir, par
exemple, partagé une vidéo, mise en
ligne par une organisation désignée
comme terroriste ou donné la parole à
des membres de réseaux politiquement
diabolisés. Ainsi, cette incrimination
permettrait de condamner et
accessoirement de retirer sa
nationalité, à des opposants à la
politique étrangère de la France en
Syrie, Libye ou Palestine.
On se retrouve alors dans une situation
qui fait penser à la France de Vichy et
la Loi du 23 juillet 1940 qui prévoyait
la déchéance de la nationalité pour les
Français engagés auprès du Général de
Gaulle
Deux aspects complémentaires de la
souveraineté.
Le Président Hollande abandonne
provisoirement la constitutionnalisation
de l’état d’urgence, une réforme
importante déjà envisagée par le Comité
Balladur en 2007, suite à une absence
d’accord sur les modalités de la
déchéance de nationalité. Lier
étroitement les deux choses pourrait
surprendre. Cependant, la
constitutionnalisation de l’état
d’urgence et l’inscription de la
déchéance de nationalité dans le texte
fondamental se réfèrent à deux aspects
indissociables de la souveraineté, d’une
part, sa réalité effective,
l’exclusivité de la décision politique,
et d’autre part, son existence
symbolique, la «souveraineté du
peuple."
Constitutionnaliser l’état d’urgence,
enregistrer dans le texte fondamental,
ce que François Hollande nomme un
"régime civil de crise", consacre un
abandon de
souveraineté. En effet, est souverain
celui qui décide d’une situation
exceptionnelle. Comme l’a développé Carl
Schmitt, « c’est l’exception, là où
la décision se sépare de la norme
juridique qui révèle mieux l’autorité de
l’Etat ».[13]
Si les pouvoirs exceptionnels sont
inscrits dans la Constitution, ils
échappent alors à la décision politique
proprement dite, car ils font partie
intégrante de la norme, celle-ci ne se
distinguant plus de sa dérogation.
Renoncer à la pleine décision politique
dans le cadre de la lutte
antiterroriste, afin de l’abandonner à
un ordre international organisé par la
puissance dominante, nécessite que soit
également remis en cause l’aspect
symbolique du pouvoir national, son
institution par le peuple. La structure
impériale est un ordre de fait qui
s’affranchit de tout mécanisme de
reconnaissance populaire. La possibilité
d’un retrait de la nationalité de
Français, condamnés pour terrorisme, est
un renversement du caractère symbolique
de la souveraineté, c’est donner au
gouvernement la prérogative d’instituer
le peuple et de se fondre dans un ordre
international qui ne laisse aucune place
à la reconnaissance des populations.
Un renversement de la notion d’état
d’urgence : de la dénégation au déni.
L’état d’urgence contenu dans la loi de
1955, une législation de circonstance, a
permis au gouvernement français de ne
pas déclarer l’état de siège lors de la
guerre d’Algérie. Elle lui a permis de
ne pas considérer les résistants comme
des combattants, mais bien comme des
terroristes et de les traiter comme des
criminels.
La volonté actuelle repose sur le souci
inverse, celui de considérer des actions
criminelles, les attentats terroristes,
comme des actes de guerre ou plutôt
d’effectuer une indifférenciation entre
les deux. La fusion opérée entre droit
pénal et droit de la guerre s’inscrit
dans une tendance qui débute avec les
attentats du 11/9 et la «guerre
contre le terrorisme» du président
Bush.
Le renversement, opéré entre la loi de
1955 et la conception actuelle de l’état
d’urgence, est le
passage de la dénégation d’une action de
résistance et de son caractère
politique, afin de la criminaliser, à
une opération de déni, à une confusion
entre attentat terroriste et acte de
guerre, telle que l’expression de
François Hollande « terrorisme de
guerre » l’illustre parfaitement. Il
en est de même en ce qui concerne le
remède proposé : un « régime civil de
crise » afin de faire face à une
nouvelle forme de guerre. S’opère ainsi
une indistinction entre crime et
hostilité, entre intérieur et extérieur
de la nation.
En ce qui concerne la guerre d’Algérie,
la dénégation a du laisser la place à
une reconnaissance politique des
résistants algériens. Elle s’est révélée
comme un acte de refoulement du
politique qui ne pouvait être que
temporaire. La procédure demeurait ainsi
dans le sens originaire de l’état
d’urgence, une situation exceptionnelle
limitée dans le temps.
Il en va tout autrement en ce qui
concerne la conception de l’état
d’urgence, telle qu’elle est conçue dans
la loi du 20 novembre 2015 et dans le
projet de constitutionnalisation. La
fusion opérée entre crime et acte de
guerre n’est pas une opération de
circonstance devant ensuite faire place
à un processus de différentiation et à
un retour du politique. Au processus de
dénégation s’est substituée une
procédure psychotique, un processus
constant d’indifférenciation entre
procédure pénale et gestion de
l’hostilité, entre criminel et ennemi,
entre intérieur et extérieur de la
Nation, fondant cette dernière dans une
forme internationale d’organisation du
pouvoir.
L’Etat policier forme post-moderne de
l’Etat national.
De par l’insertion de l’état d’urgence,
la Constitution acquiert une fonction
pénale et le droit pénal devient
constituant. La Constitution est
renversée. Elle n’est plus inscription
de droits, mais bien de leur déchéance.
Elle enregistre la toute-puissance du
pouvoir, particulièrement celle de son
appareil policier.
Le Conseil d’Etat ne s’y est d’ailleurs
pas trompé dans son avis sur projet
gouvernemental de constitutionnaliser
l’état d’urgence. Pour le Conseil, le
texte « n’est pas une simple
clarification » de la loi de 1955,
il présente « un effet utile »
pour donner « un fondement
incontestable » aux mesures de
police, pour « les soumettre
exclusivement au contrôle du juge
administratif » et non pas au juge
judiciaire.[14]La
constitutionnalisation de l’état
d’urgence permettrait de légitimer le
travail de la police et de lui donner
les coudées franches, puisqu’elle serait
soumise uniquement au juge administratif
qui n’a ni les moyens, ni l’autorité
pour exercer une telle surveillance. Ce
faisant, le texte fondamental enregistre
et légitime également le résultat de
l’ensemble des réformes de la justice,
la liquidation du juge d’instruction.
La constitutionnalisation de l’état
d’urgence est l’enregistrement d’un
processus de démantèlement de l’Etat de
droit qui fait de l’appareil policier le
noyau de l’Etat national. Ce qui ne
signifie pas que cette forme d’Etat
garde à ce dernier niveau une
indépendance réelle. Si la prérogative
du maintien de l’ordre reste de son
ressort, contrairement à la guerre, à la
monnaie ou à la politique économique,
les polices européennes sont organisées
directement par le FBI. Non
seulement, la police fédérale américaine
organise les équipes mixtes
d'intervention, mais grâce à ses
initiatives, elle est parvenue aussi à
influencer fortement les législations
européennes, tant nationales que
communautaires et cela dans les domaines
de l'interception des communications, du
contrôle du Net, de la création de
nouvelles incriminations spécifiant le
terrorisme, ainsi que sur les réformes
des appareils policiers et
judiciaires.
[5]
Lire : Jean-Claude Paye, « Etat
d’exception avec état
d’urgence »,
Mondialisation.ca,
le 19 mai 2016,
http://www.mondialisation.ca/france-etat-dexception-avec-etat-durgence/5526090?print=1
[6]
«François Hollande renonce à la
déchéance de nationalité et au
Congrès»,
Le
Monde.fr,
le 30 mars.2016,
http://www.lemonde.fr/attaques-a-paris/article/2016/03/30/francois-hollande-renonce-a-la-decheance-de-nationalite-et-au-congres_4892426_4809495.html#RSxjhDQJV0gLOupf.99
[11]
Lucie Soullier et Damien Leloup,
« Dans le grand fourre-tout de
l’apologie du terrorisme »,
LeMonde.fr , le 18 décembre
2015,http://www.lemonde.fr/attaques-a-paris/article/2015/12/18/dans-le-grand-fourre-tout-de-l-apologie-du-terrorisme_4834349_4809495.html#C6D8CwWTAyyWBwzl.99
[12]
Lire :
Jean-Claude Paye, «France :
Rejet de la liberté d’expression
et criminalisation du Net»,
Mondialisation.ca,
le 14
septembre 2015,
http://www.mondialisation.ca/france-rejet-de-la-liberte-dexpression-et-criminalisation-du-net/5475904
[13]
Carl Schmitt, Théologie
politique, Gallimard 1988, p.
15.
Jean-Claude Paye,
sociologue, auteur de l’Emprise de
l’image, de Guantanamo à Tarnac,
Yves Michel 2012.
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