Les chefs
militaires en Israël sont-ils tout puissants ? La gestion de la
« deuxième guerre du Liban » en 2006 a pu laisser penser.
Pourtant, démontre ici Samy Cohen, dans toutes les crises
traversées par le pays, l’armée a bel et bien suivi les
instructions du gouvernement.
Les généraux en Israël : ils ne
représentent certes pas toute l’armée, mais ils incarnent Tsahal
(acronyme pour « armée de défense d’Israël ») et son influence
dans le pays. Moshe Dayan, Yitzhak Rabin, Ariel Sharon, Rafaël (Rafoul)
Eytan, Mordechaï (Mota) Gour, Ehud Barak sont tous des figures
légendaires.
On leur prête parfois une
« influence excessive ». Ofer Shelah, chroniqueur au quotidien
Maariv, parle d’un « putsch silencieux », en référence à
l’importante position qu’ils occupent dans la société, leur
ascendant sur les dirigeants civils et l’incapacité de ces
derniers de contrebalancer leur pouvoir. Ce jugement est-il
justifié ?
De tous les pays démocratiques,
Israël est celui dont l’armée dispose de la plus grande
influence au sein de la société. Forte de ses 161 000 hommes et
femmes sous les drapeaux, de ses 425 000 réservistes
mobilisables dans les trois jours, de son millier d’aéronefs et
de ses quelques milliers de chars modernes de type Merkava,
Tsahal jouit d’une popularité exceptionnelle au sein de la
population. Ce statut s’explique certes par l’état de guerre
prolongé dans lequel vit le pays. Mais l’armée est aussi perçue
comme l’ultime rempart contre la destruction de l’Etat. Elle
représente par ailleurs l’« armée de toute la nation ».
Cette conviction est pourtant en
train de s’éroder : les jeunes gens sont nombreux à tenter de se
faire exonérer du service militaire obligatoire. Tandis que le
prestige qui entoure les généraux est contesté par une partie de
la société civile : les réservistes, les ONG de droits de
l’homme, les mères de soldats, les refuzniks (objecteurs de
conscience), les activistes de mouvements de la paix.
Pourtant, les généraux demeurent
des figures respectées et promises aux plus hautes fonctions au
sein du gouvernement dès l’instant qu’ils retrouvent la vie
civile. Leur popularité dans l’opinion publique est globalement
supérieure à celle des hommes politiques, souvent discrédités en
raison de leur « médiocrité » ou de leur implication dans divers
scandales de corruption. L’armée est perçue comme un corps dont
les membres sont désintéressés, loyaux et dévoués. Un différend
entre le Premier ministre et le chef d’état-major général de
l’armée (le Ramatkla) se solde rarement par l’éviction de ce
dernier.
Contrairement à ce qui se passe
en France, par exemple, les généraux israéliens jouent un rôle
prépondérant dans le débat public. Ils n’hésitent pas à faire
part de leur point de vue, même quand celui-ci s’oppose à celui
du Premier ministre. Les chefs d’état-major peuvent critiquer
les décisions du gouvernement - y compris celles qui relèvent de
la compétence exclusive des politiques - sans encourir de
sanction. Dans la France de la Vè République, ce type de
comportement est impensable ! N’oublions pas que le général
Massu fut rappelé à Paris par de Gaulle et remplacé par le
général Crépin après une interview critique de la politique
française en Afrique du Nord, donnée le 8 janvier 1960 au
journal Süddeutsche Zeitung.
En Israël, l’armée détient un
quasi-monopole de la réflexion stratégique. C’est le chef d’Aman
(le renseignement militaire) qui définit la nature des menaces
et les priorités.
Son ascendant sur le débat
public est important - même si, lors de la guerre du Kippour en
octobre 1973, Aman n’avait pas prévu à temps l’offensive de
l’armée égyptienne. Plusieurs de ses chefs ont terminé leur
carrière comme chef d’état-major général.
Les instruments de
contre-expertise face à Tsahal sont très faibles. Il n’existe
pas d’instance comme, aux Etats-Unis, le Conseil national de
sécurité. Ni de pôle civilo-militaire comparable à ceux qui ont
émergé en France, tels que les conseils de Défense ou les
conseils restreints, réunissant au plus haut niveau de l’Etat
civils et militaires - ainsi, à chaque grande crise
internationale où la France s’est trouvée impliquée, comme la
guerre du Golfe en 1991 ou celle du Kosovo en 1999, des groupes
de travail ad hoc civilo-militaires ont été mis en place dans
les différents ministères.
La commission des Affaires
étrangères et de la Sécurité de la Knesset (le Parlement) joue
un rôle marginal. Les militaires n’ont pas beaucoup d’égards
pour les parlementaires... Et les instituts de recherche
universitaires restent peu impliqués dans le processus de
décision.
Au temps où Benyamin Netanyahou
était Premier ministre (1996-1999), une structure civilo-militaire
avait été créée, le Conseil de sécurité nationale, dirigé par un
général à la retraite et censé formuler des propositions
indépendantes à l’intention du chef de gouvernement : il a été
marginalisé par l’armée... Il semble que les Premiers ministres
eux-mêmes n’aient pas voulu voir cette structure prendre de
l’importance : ils minimisaient ainsi les risque de fuites tout
en préservant leur propre marge de manœuvre.
Pour autant, le gouvernement
serait-il impotent ? Non. Aucun des grands chefs de l’armée
israélienne n’a refusé le principe de subordination du militaire
politique. L’armée de l’Etat hébreu n’est pas un corps
monolithique, une caste fermée. Il n’est pas rare de voir les
chefs militaires s’exprimer sur des sujets brûlants sans
coordonner leurs points de vue. Depuis que les hostilités au
Liban ont pris fin, en août 2006, un débat très ouvert s’est
engagé au sein de la société israélienne, mais aussi entre les
généraux.
Le degré de contrôle du
gouvernement sur Tsahal dépend en fait plus de la qualité du
leadership politique que du comportement de l’armée. Certains
Premiers ministres étaient des responsabilités hésitantes, comme
Levi Eshkol (1963-1969) ; d’autres éprouvaient pour les
militaires une admiration sans limites, comme Menahem Begin
(1977-1983), qui parlait de ses généraux comme de héros
bibliques.
Au moment où la décision de
pénétrer au Liban fut prise, en 1982, c’est d’ailleurs le
ministre de la Défense, Ariel Sharon, non le pouvoir militaire,
qui a donné à Begin des informations inexactes sur la profondeur
de l’incursion prévue de Tsahal en territoire libanais (40
kilomètres pour éloigner les forces de l’OLP de la frontière
israélienne, alors que les plans prévoyaient une opération plus
ambitieuse : rallier la phalange de Béchir Gemayel et évincer
l’OLP du Liban). L’armée n’a juste rien fait pour détromper le
Premier ministre.
La plupart du temps, les
Premiers ministres ont imposé leur volonté dans les débats à
caractère stratégique. L’armée, certes, pèse d’un grand poids,
mais le pouvoir politique demeure l’acteur dominant. Jamais un
chef de gouvernement israélien n’a affirmé, comme Albert
Sarraut, président du Conseil radical au moment de la
réoccupation de la Rhénanie par l’Allemagne nazie en 1936, au
sujet des relations entre le gouvernement français et l’armée
sous la IIIè République : « Nous n’avions pas le droit de nous
immiscer » dans les affaires de l’armée . Aucun n’a purement et
simplement abdiqué pour s’en remettre aux militaires.
Bon nombre des Premiers
ministres israéliens étaient eux-mêmes des militaires
prestigieux : Yitzhak Rabin, Ehud Barak, Ariel Sharon. De
nombreux ministres de la Défense étaient des généraux, comme
Moshe Dayan, Benyamin Ben Eliezer ou encor Shaoul Mofaz. Les
généraux Haïm Bar-Lev, Rafaël Eytan et Mordechaï Gour ont
également occupé des postes importants au sein du gouvernement.
On a parfois accusé les
militaires de haut rang reconvertis dans la chose publique de
renforcer la « militarisation » de la société israélienne. Or
l’expérience montre que, une fois au pouvoir, ils se conduisent
comme des dirigeants politiques à part entière.
L’histoire de l’Etat d’Israël
fourmille d’exemples de différends entre, d’une part, le Premier
ministre ou le ministre de la Défense et, d’autre part, le chef
d’état-major : ce dernier a toujours fini par plier. En 1956,
David Ben Gourion retira l’armée du Sinaï en dépit de
l’opposition de Moshe Dayan, alors chef d’état-major général.
Lorsque Anouart El-Sadate, le président égyptien, proposa, en
1977, de se rendre à Jérusalem pour discuter de paix avec les
Israéliens, le Ramatkal, le général Mordechaï Gour, et le chef
du renseignement militaire, le général Shlomo Gazit, affirmèrent
publiquement que cette visite n’était qu’un « piège » ; le
Premier ministre, Menahem Begin, les somma promptement de mettre
leur désaccord en sourdine.
En 1983, l’évacuation du Sinaï,
en vertu des accords de paix avec l’Egypte, a été, elle aussi,
imposée à un état-major réticent. En 1993, Yitzhak Rabin omit,
lui, d’informer ses généraux des préparatifs des négociations
d’Oslo avec l’OLP.
C’est seulement après la
signature des accords passés dans la capitale norvégienne que
les militaires ont été réintroduits dans le jeu des
négociations. Le chef de l’état-major, le général Ehud Barak,
fit alors part de sa désapprobation... mais Rabin passa outre.
L’armée n’en a pas moins loyalement mis en œuvre les directives
du Premier ministre.
En mai 2000, la décision de
retirer les forces de Tsahal du Sud-Liban fut prise par le même
Ehud Barak, devenu entre-temps Premier ministre, contre l’avis
du chef d’état-major des armées, le général Shaoul Mofaz. Plus
récemment, le général Moshe Yaalon, chef d’état-major général de
2002 à 2005, ne fut que tardivement mis au courant de la
décision du Premier ministre, Ariel Sharon, de retirer l’armée
de la bande de Gaza. Il tenta de s’y opposer. Non seulement il
ne fut pas écouté, mais on refusa de le maintenant dans ses
fonctions pendant une année supplémentaire, comme le veut
l’usage. Un précédent très humiliant pour un chef d’état-major
général.
A chaque désaccord, Tsahal a
plié et appliqué sans rechigner les décisions du gouvernement.
« Israël n’est pas devenue Sparte », a noté Yoram Peri,
professeur de science politique à l’université de Tel-Aviv . Le
pouvoir civil a toujours conservé la capacité de refuser les
propositions de l’armée ou de prendre des décisions sans
demander au préalable l’avis des militaires.
Que s’est-il alors passé au
sommet de l’Etat israélien au cours de la « seconde guerre du
Liban » ? Qui, le 12 juillet 2006, a pris la décision de
déclencher une attaque aérienne d’envergure contre le
Hezbollah ? Le scénario fut le même que les autres fois. Primo,
ce sont bien les dirigeants politiques, à commencer par le
Premier ministre Ehud Olmert, qui ont décidé qu’Israël
n’engagerait pas de troupes au sol, pour éviter de s’enliser une
nouvelle fois dans le bourbier libanais. Personne n’a oublié que
la guerre décidée en 1982 afin d’évincer l’OLP du Liban et
d’aider Béchir Gemayel a y établir un régime ami s’était soldée
par la perte de plusieurs centaines de soldats israéliens au
cours de l’occupation du Sud-Liban - une occupation qui a duré
dix-huit ans. Certes, l’OLP fut chassée de Beyrouth, mais cette
guerre a permis au Hezbollah de s’affirmer comme une force
politique et militaire de premier plan au Liban, hostile à
Israël.
Secundo, le cabinet de guerre
formée par Ehud Olmert a exigé et obtenu des militaires que tous
leurs plans lui soient soumis pour aval, cela afin d’éviter -
toujours le spectre de la première guerre du Liban - que l’armée
ne s’engage dans les opérations sans en informer au préalable le
pouvoir politique. Ehud Olmert donnait lui-même ses instructions
au général Dan Haloutz.
Lorsque le Premier ministre a
estimé, à la mi-août, que les opérations devaient être
suspendues pour laisser au Conseil de sécurité de l’ONU le temps
d’élaborer un accord de cessez-le-feu, l’armée, réticente mais
disciplinée, a suivi ses instructions. Enfin, c’est encore Ehud
Olmert qui, contre l’avis de plusieurs membres importants de
l’état-major, a décidé de pousser l’avantage sur le terrain -
avant l’entrée en vigueur du cessez-le-feu - en ordonnant la
reprise des combats.
Le chef du gouvernement espérait
atteindre le fleuve Litani (considéré comme la limite au-delà de
laquelle, pour des raisons de sécurité, il fallait repousser les
forces du Hezbollah) alors qu’il restait à l’armée très peu de
temps pour mener à bien une pareille mission. L’avancée s’est
effectuée dans les pires conditions pour Tsahal, qui a perdu
plus d’une trentaine de soldats en trois jours sans avoir
réussi, pour autant, à contrôler la zone s’étendant de la
frontière israélo-libanaise au Litani. Depuis, le Premier
ministre est sévèrement critiqué pour avoir ordonné cette
mission inutilement périlleuse.
Le pouvoir politique a, tout au
long du conflit, maîtrisé le cours des opérations, même si sa
conduite de la guerre n’a pas été des plus heureuses.
Contrairement à ce que l’on a dit, il n’a pas laissé l’armée
totalement libre de ses choix. C’est le gouvernement et l’armée
qui ont, ensemble, (mal) géré cette guerre.
Que s’est-il passé alors ?
D’abord il n’y a pas eu de débat contradictoire avant l’ordre de
bombarder le Sud-Liban. Le pouvoir politique s’est décidé en
quelques heures seulement (le 12 juillet, soit le jour de
l’enlèvement des soldats par le Hezbollah) sur la foi des
propositions du général Dan Haloutz, qui se faisait fort de
débarrasser Israël de la menace du Hezbollah et de récupérer les
soldats enlevés par ses combattants en ramenant le Liban, selon
son expression, « vingt ans en arrière ». Le plan du chef
d’état-major était d’autant plus séduisant pour les politiques
que Haloutz entendait se contenter de bombardements et limiter
au minimum l’engagement des troupes au sol.
Le problème est que le Premier
ministre et le ministre de la Défense, Amir Peretz, n’ont pas
cherché à vérifier sérieusement la capacité de Tsahal à
atteindre ces objectifs. A aucun moment les responsables
politiques n’ont discuté des conséquences qu’une telle guerre
aurait sur la population du nord d’Israël et ne se sont demandé
si celle-ci bénéficiait d’une protection suffisante contre les
Katioucha tirées par le Parti de Dieu. Aucune option alternative
aux attaques aériennes n’a été évoquée. Cette hâte s’explique
par les calculs politiques sous-jacents aux décisions du
gouvernement.
Ni Olmert ni Peretz n’ont voulu
prendre le risque de se faire accuser par la droite de
« tergiverser avec la vie des soldats et avec la sécurité du
pays ». Dans le combat politique israélien, il n’existe pas, en
effet, reproche plus grave ! Des généraux prestigieux comme
Rabin, Barak ou Sharon n’avaient pas à apporter la preuve de
leur courage et de leur détermination dans les moments périlleux
pour le pays. Des civils comme Olmert et Peretz, si.
En Israël, qu’on le veuille ou
non, la légitimité politique s’acquiert souvent sur le champ de
bataille. Même les électeurs de gauche, qui se disent partisans
de négociations de paix avec les Palestiniens, font plus
confiance, pour mener à bien ces négociations, à un général
auréolé d’un passé militaire glorieux qu’à un civil.
De ce fait, un militaire peut se
permettre plus facilement de faire des concessions, de repousser
l’heure de l’entrée en guerre, voire de rejeter pareille option.
Nous avons déjà rappelé que Rabin a signé les accords d’Oslo en
dépit de l’hostilité d’une bonne partie de l’establishment
militaire ; que Sharon a ordonné le désengagement de la bande de
Gaza malgré l’hostilité des colons ; et que, entre 2000 et 2006,
ni Barak ni Sharon n’ont accepté de lancer une attaque
d’envergure contre le Hezbollah alors que de nombreux militaires
les y invitaient. Personne n’a songé à les accuser de mollesse.
Olmert ni Peretz ne pouvaient
faire valoir un passé de combattant courageux, et aucun d’eux ne
voulait prendre le risque de passer pour un velléitaire. Ils ont
voulu saisir là l’occasion de se présenter comme de véritables
chefs de guerre dont la détermination allait permettre de
restaurer la dissuasion de l’armée et ramener les soldats à la
maison. Bref, ils ont pensé aux bénéfices politiques qu’ils
engrangeaient suite à cette guerre.
Le général Dan Haloutz, accusé
par la commission Winograd d’avoir agi « de façon impulsive »,
leur offrait sur un plateau l’illusion d’une victoire facile et
à faible prix. Le moins que l’on puisse dire est qu’en
choisissant de lui faire confiance ils ont manqué de
discernement politique. Mais ce n’est pas leur faiblesse face à
l’armée qui se trouve en cause.
Malgré de régulière divergences
publiques, la subordination des militaires au pouvoir civil
n’est donc pas remise en question en Israël. La grande liberté
d’expression dont les généraux y bénéficient n’ôte rien à
l’autorité du gouvernement, qui décide toujours en dernier
ressort. Toutes les décisions à caractère stratégique sur
l’emploi de la force sont prises par le Cabinet et, en
particulier, par le Premier ministre. Ces échanges respectent
pleinement le cadre légal de la démocratie.
Pourtant, le système décisionnel
israélien n’est pas sans inconvénients. L’armée est investie de
la responsabilité écrasante de préserver la survie du pays et
l’opinion trouve normal que des généraux s’expriment
ouvertement. Or est-ce au chef du renseignement militaire de
définir en public les priorités stratégiques du pays et
expliquer comment interpréter la menace, alors que ce général,
aussi respectable soit-il, ne possède pas toutes les données de
politique intérieure et internationale ? Une erreur de sa part
pourrait avoir des conséquences graves, comme on l’a constaté au
moment de la guerre du Kippour. Ce genre de discours relève bel
et bien de la responsabilité du pouvoir politique.
Il faudra donc, tôt ou tard, que
le politique se dote d’instruments d’analyse indépendants de
l’armée. Ce serait sans doute le meilleur moyen de tenir compte
de la dimension politique du conflit... et d’éviter, à l’avenir,
des erreurs tragiques comme celles commises lors de la récente
guerre du Liban.
Addendum : Le
rapport qui blanchit Olmert
Suite à l’échec de la « seconde
guerre du Liban, à l’été 2006, et sous la pression des familles
des 119 soldats tombés pendant les combats, le Premier ministre,
Ehud Olmert, se résolut à nommer une commission d’enquête sur la
conduite de la guerre.
La commission, composée de cinq
membres et présidée par le juge Eliyahu Winograd, remit, en
avril 2007, un rapport intermédiaire critiquant durement tant le
Premier ministre, le ministre de la Défense Amir Peretz, que le
général Dan Haloutz (qui démissionna). Le rapport final, publié
en janvier 2008, fut beaucoup plus clément. S’il pointa les
« graves défaillances » au double échelon politique et
militaire, il ne mit pas en cause l’« intégrité » du Premier
ministre. Ceux qui attendaient une mise en accusation d’Olmert
furent très déçus.
Le rapport fut, en revanche,
accueilli avec soulagement par les partisans de la coalition
gouvernementale et par tous ceux qui craignaient qu’un rapport
trop sévère ne conduise à la démission d’Olmert et à des
élections anticipées qui auraient permis le retour au pouvoir du
leader du Likoud, Benyamin Netanyahou.